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        原题:“枫桥经验”的历史演进



        “枫桥经验”系源于诸暨、闻名全国的基层社会治理经验,也是中国基层社会依法治理的重要发源地。“枫桥经验”诞生于人民公社时期,但其核心思想是改造“四类分子”,特别是保护“四类分子”的一些基本公民权,在早期它主要是一种社会改造经验。改革开放以后,面对农村经济社会的发展和社会问题的复杂化,“枫桥经验”逐步转化成社会治安综合治理经验。进入新世纪以来,“枫桥经验”进一步发挥与时俱进的特点,逐步成为基层自治、法治以及平安建设方面的成功经验,对丰富和完善基层社会治理现代化和法治建设作出了重要贡献。

        1963年—1978年的社会改造经验

        (一)“枫桥经验”与“四类分子”改造

        1963年伊始,中共中央决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动。5月,毛泽东在杭州主持召开了政治局扩大会议,讨论起草了社教运动的纲领性文件《关于目前农村工作中若干问题的规定(草案)》,提出要把绝大多数“四类分子”改造成新人。中共浙江省委选择诸暨、萧山、上虞等县,作“社教”试点,并遵照中央和毛泽东关于对地富反坏分子基本上采取“一个不杀,大部不捉”的指示,规定在农村社会主义教育运动和城市“五反”运动中,除了现行犯外一律不捕;运动后期,必须捕的,也要报请省委批准。6月,浙江省委社教工作团在省委书记处书记林乎加率领下进驻诸暨。7月,省委枫桥工作队政法组在枫桥区的枫桥、新枫、视北、视南、栎江、檀溪、东溪7个公社开展社会主义教育运动对敌斗争阶段试点。10月底,枫桥区社会主义教育运动对敌斗争阶段基本结束。公安部领导来浙江视察,发现了枫桥区“没有捕人”的经验,就立即向正在杭州视察的毛泽东作了汇报,毛泽东肯定地说:“这叫矛盾不上交,就地解决”,并指示要好好总结这一做法。根据毛泽东的指示,时任公安部副部长凌云带领调查组赴枫桥;调查核实后,主持起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》,即最原始的“枫桥经验”。其主要精神是“捕人少,矛盾不上交,依靠群众,以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’就地改造成新人”。11月17日至27日,全国二届人大四次会议召开,公安部作了题为《依靠广大群众,加强人民民主专政,把反动势力中的绝大多数改造成新人》的发言。11月20日,毛泽东在审阅该稿时作了重要批示:“此件看过,很好,讲过后,请你们考虑,是否可以发至县一级党委及县公安局,中央在文件前面讲几句介绍的话,作为教育干部的材料,其中应提到诸暨的好例子。要各地仿效,经过试点,推广去做。”1964年1月14日,中共中央发出了《关于依靠群众力量,加强人民民主专政,把绝大多数四类分子改造成新人的指示》,把“枫桥经验”推广至全国。这一时期的“枫桥经验”主要是对敌斗争的经验,是改造“四类分子”的经验。

        (二)“枫桥经验”与“四类分子”摘帽

        1978年后,改革开放使中国社会发生了根本性的巨变。经济建设年代是人人迸发聪明才智的时代,是一个消化消极因素为积极因素的时代,是一个从“身份”到“契约”的年代。十一届三中全会后,为调动一切积极因素,建设社会主义现代化,枫桥在全国率先对经过长期有效改造、表现好的“四类分子”摘帽,并总结了摘帽工作经验。1978年底,浙江省公安厅党组向省委、公安部呈送了《关于诸暨县枫桥区按照新宪法,对表现好的“四类分子”摘帽的情况报告》,认为:“枫桥区在对‘四类分子’加强改造的同时,对改造表现好的四类分子摘帽的经验是可行的,有利于社会主义事业。” 1979年2月5日,《人民日报》发表了《摘掉一顶帽,调动几代人》的长篇通讯,报道了枫桥区落实党对“四类分子”政策,做好摘帽工作的消息;随后《解放军报》《浙江日报》和新华社《内参》纷纷报道枫桥区给“四类分子”摘帽的经验,推动了全国落实“四类分子”政策的顺利进行。为“四类分子”摘帽是一个重新调整社会关系的重大举措,标志着我国社会开始抛弃“以阶级斗争为纲”的错误路线,也意味着“对敌斗争”在我国基层社会的淡化。“四类分子”问题的全面解决,大大激发了这部分公民的创业与工作积极性,他们为随后的经济建设和社会发展作出了巨大贡献。

        1978年—2004年的综合治理经验

        (一)“枫桥经验”与农村治保调解

        改造“四类分子”的历史使命已经结束,在没有“四类分子” 的情况下如何发展“枫桥经验”,亦成为当时枫桥干部群众面临的最大现实挑战。1979年5月,公安部调查组走访了枫桥的大部分乡村之后,在《公安工作简报》发表《新形势下如何做好农村治保工作》一文;根据此文的指示,枫桥领导干部和群众认识到,随着党的工作重心的转移,应及时把 “枫桥经验”的着力点放到维护社会治安上。自此,枫桥的干部群众开始注重加强农村治保会建设,有效提高治保干部的业务素质,树立“治保会自己动手破案、依靠群众搞好安全防范”的好典型,实现“捕人少、治安好、产量高”的新要求。“枫桥经验”开始逐渐向构建“群防群治”的综治经验转变。综合而言,面对日益复杂的治安形势和社会变化,枫桥的广大干部坚信:依靠群众管治安,加强社会防范机制,归根到底是要提高人民群众的素质,增强群众自己管理的能力,“群防群治”的社会治安综合治理模式由此得到确立。

        (二)“枫桥经验”与农村稳定发展

        90年代初期的“枫桥经验”主旋律是社会治安综合治理,随着改革开放的深入开展,社会结构的巨变和经济发展的快速,社会管理体制方面也处于巨大的变动之中,处于摸索阶段,各级党委政府的主要精力放在经济发展上,社会管理的重点则转移到社会治安综合治理领域。1991年2月,中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》,该决定明确提出了社会治安综合治理的基本任务是:在各级党委和政府的统一领导下,各部门协调一致,齐抓共管,依靠广大人民群众,运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段,整治社会治安,打击犯罪和预防犯罪,保障社会稳定,为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。所以,这一时期,党和政府对社会治安综合治理的高度重视,使“枫桥经验”的重新推广和发展具备了良好的政治氛围和社会氛围。1998年8月,浙江省公安厅、绍兴市委、诸暨市委联合组成调查组,总结出“党政动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的“枫桥经验”,再次被浙江省、公安部、中央综治委肯定。这一时期的“枫桥经验”的内容开始从农村治安问题转向涉及面更广的“农村稳定问题”,又紧紧抓住了时代的脉搏,得到了浙江省干部群众的高度关注并进一步坚持发展。1998年12月1日,《人民日报》在头版头条介绍了新时期的“枫桥经验”,并配发评论员文章《“枫桥经验”值得大力推广》。“枫桥经验”的发展进入了一个新的发展阶段。这个时期,“枫桥经验”在实践中不断丰富和发展,形成了鲜明的时代特色:党政动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展,预防化解了各类矛盾纠纷,出现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面,为农村稳定和发展提供了保障。

        2004年至今的平安建设与法治建设经验

        (一)“枫桥经验”与平安建设

        2004年5月,中共浙江省委通过了《关于建设“平安浙江”,促进社会和谐稳定的决定》。该文件的直接目标就是:确保社会政治稳定,民主法制建设得到加强;确保治安状况良好,人民群众安全感继续保持全国前列;确保经济运行稳健,国民经济持续快速协调健康发展;确保社会公共安全,防范和处置各类公共突发事件的能力明显增强;确保人民安居乐业,人民群众物质文化生活水平不断提高。该文件进一步要求地方各级党委政府按照“属地管理”和“谁主管、主负责”的原则,层层建立领导责任制、部门责任制和单位责任制,将平安建设的各项任务贯彻到基层;同时把平安建设的成效作为检验各级党政领导班子和领导干部执政能力和执政水平的重要标志,作为衡量政绩的重要指标,列入任期目标和述职报告之中。在浙江全面加大平安建设的进程中,枫桥对此项工作进行了全面推进,“平安枫桥”落实到了具体的村庄社区和部门,抽象的“平安”概念就被分解为了具体的工作事务,如进行平安村、平安社区、平安企业、平安校园、平安医院、平安市场、平安矿山和平安路段的八创建活动。

        (二)“枫桥经验”与民主法治建设

        一直以来,在法治建设领域,国家自上而下的依法治国战略一到基层社会均会碰到阻力,这种阻力既有经济社会的客观环境制约,更有传统思维以及民众观念上的制约。法治离农村的距离感和隔阂感始终是客观存在的,如何避免“依法治国”到“依法治村”被层级化壁垒所钝化,就需要寻找恰当的结合点。在这一方面,枫桥的干部群众是非常有洞察力和智慧的,那就是找到了“村规民约”,以此为突破口。比如1977年枫桥区泉四大队的《治安公约》就是围绕提升群众安全感而制定的;1999年的《枫溪村村规民约实施细则》则在村民自治法全面实施以后结合本村实际而作出的配套改革;2008年,枫桥镇陈家村更是在专家学者的参与下,拿出“革除弊政”的勇气对原有的村规民约作了一次系统的清理,按照“平等”“民主”“法治”的原则制定了一套体系庞大、内容多元的《陈家村村规民约》体系,为当地打造法治型新农村建设奠定了扎实的制度基础。2006年前后“法治浙江”的战略的实施,“枫桥经验”继续保持与时俱进的态势,初步实现了与国家民主法治建设进程协调对接的目标。“枫桥经验”的主要内容开始由“综治”走向“法治”,在贯彻“法治”的过程中坚持做到了如下几点:第一,以公正公开为导向,加强基层民主建设。“枫桥经验”的真正创造者和发展者始终是人民群众。不呆板、不抱守残缺,不被习惯和思维定式牵着鼻子走,是枫桥当地干部群众的一个鲜明特征。第二,以制度建设为保障,增强村规民约的合法性。第三,以纠纷解决为突破口,坚持在基层依法化解矛盾。

        “枫桥经验”的发展展望

        2013年迎来毛泽东同志批示推广“枫桥经验”50周年纪念大会,习近平总书记作出了重要指示。习近平总书记要求各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。从“枫桥经验”的历史发展脉络和实际内容变化来看,它与基层社会治理存在着密切的关联。首先,“枫桥经验”的历史发展期与建国以后基层社会治理的历史发展阶段存在较好的衔接,在主要时间节点上存在一致性。在当前社会背景下,“枫桥经验”在坚持法治与自治结合的基础之上,正在全面吸收传统中国的一项重要治理经验,即德治。党的十九大特别提到,现代基层社会治理中应当注意自治、法治、德治三者相结合的机理。基层村民自治有双重属性,一个叫团体自治属性,就是世代比邻而居的村民们,自然地结成一种特殊的社会组织,这个社会组织自我服务、自我管理,自我监督,自我教育。另外作为一个行政区域里面,一个空间里面的自治;行政村是一个独立区域,里面有土地、人口,有公共事务管理三大要素。从这两个角度来看,村民自治的双重属性。村民自治其实也有双重任务,一方面是自治任务,另一方面是法治任务。自治任务讲的是村民既有属地的村域自治,又有属人的村民自治。根据国家法定的自治权限自我管理,这是乡村管理里边最主要的任务,我们称它为主任务。而法治任务则要求村民组织要协助、配合国家法治建设,协助国家这个任务本身,是村民自治组织的另外一个任务,称为从任务。在村域内进行自治和法治的双重治理,德治是双重治理的所需要的主要手段或主要机制或者是另外一种引擎。新时期的“枫桥经验”,将以法治为核心,并与自治、德治融为一体构建新时代乡村振兴战略的重要治理基础。

        文:余钊飞(作者单位:杭州师范大学“枫桥经验”与法治建设研究中心)

        来源:人民法院报

时间:2018/3/30 15:23:06
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